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中俄建设跨境合作区对策建议及路径研究

来源:西伯利亚研究 日期:2018年10月15日 10:30

    中俄资讯网摘要:新时期,中俄合作进入拐点期,黑龙江省应以建设对俄跨境合作区为契机,借鉴我国已建立的“中哈”和“中老”合作区的跨境合作经验和“一区多元”合作模式,探索对俄探索对俄合作的发展特色优势产业、开展大项目合作及发展重点产业的新路径,并以产业合作为重点设立跨境合作区区域,选择双方具有发展潜力的产业进行合作,争取国家优惠政策支持合作区发展产业基础,大力推进边境地区的城市化建设步伐,进而开创对俄合新局面。

    随着我国“一带一路”构想的实施,沿边地区跨国合作越来越受到重视,其中建立跨境经济合作区已经成为拉动地方经济发展重要引擎。

    一、黑龙江省建设跨境经济合作区模式借鉴   

    进入新时期以来,特别是由于乌克兰事件,俄罗斯地缘环境发生重大改变,中俄合作不仅是历史的必然,也是两国发展的现实要求。普京在任职第二任期间,加大了对俄罗斯远东开发的力度,前所未有的改革了对俄的从开发机制、体制到具体实施措施。2018年是中俄区域合作交流年,开展区域合作已经成为两国合作的重点和未来的发展方向。   

    中哈霍尔果斯国际边境合作区经过长期酝酿,最终在2012年封关运营。中哈霍尔果斯国际边境合作中心成为我国与其他国家建立的首个国际边境合作中心和世界上第一个跨境的自由贸易区和投资合作中心。2015年9月,中老两国领导人签署了《中国老挝磨憨-磨丁经济合作区建设共同总体方案》,就两国建设跨境经济合作区达成共识。“合作区”是继与哈萨克斯坦建立中哈霍尔果斯国际边境合作中心之后,中国与毗邻国家建立的第二个跨国境的经济合作区,是中老两国创新合作模式、加快开放步伐的重要举措。通过对中哈和中老跨境经济合作的模式分析,可以有以下几方面的认识。   

    (一)夯实合作的基础   

    建设跨境合作区必须是两国发展边境地区共同愿望,仅靠一方的努力难以实现。同时两国关系长期稳定、百姓睦邻友好、彼此信赖、合作意愿强烈、合作前景广阔是建立跨境合作的基础。也就是既有上层关系稳定的基础,又有民心相通作为重要的支撑。   

    (二)探索沿边合作方式   

    我国倡导“一带一路”构想以来,随着世界地缘政治的变化,需要重谋划与周边国家合作模式。按照习近平主席发展周边国家“亲、诚、惠、容”思想,建设人类命运共同体新理念,积极推动中国与包括俄罗斯在内的周边国家合作模式和合作方式。要充分借鉴中哈和中老跨境合作区优惠政策,在中国东北振兴和远东开发对接合作的基础上,积极推动中俄两国政府赋予跨境合作区更加开放的先行先试政策,在外商投资管理、跨境产业合作、沿边金融改革、劳动力等要素自由流动及相关领域探索沿边跨境合作区的新政策新体制。   

    (三)“一区多元”合作模式   

    跨境合作区由于地域环境不同,合作的任务也不尽相同,在建设跨境合作区方面,要实现多元化的合作机制。无论是中哈的“一线放开,二线管住”的监管模式,即一关两检,还是中老的“两国一区、分别管理、统筹协调、一区多园”管理模式,都是我国对建设跨境合作区的有益尝试,为黑龙江省建设中俄跨境合作区提供有益的借鉴经验。   

    二、黑龙江省建设中俄跨境合作区路径选择   

    1991年以来,中俄经济合作经历了20多年的发展,两国经济合作逐渐向多元化方向发展,经过低迷、徘徊和高速发展的时期,2017年两国经济合作迎来了800多亿美元目标。     

    (一)借助中俄经济合作进入拐点期的有利时机,发展特色优势产业   

    不论是在苏联解体之初的黑龙江省率先举起的边贸大旗,亦或是国家出台全国最大的沿边开发带、东北第一个保税区及重点开发开放试验区、哈尔滨对俄合作中心城市等等,无一不表明,国家在支持黑龙江省对俄开放方面给予了相应政策支持,提供了良好的发展机遇,使黑龙江省对俄合作一直处于全国前列。在“一带一路”背景下,黑龙江省对俄合作又处于新的十字路口,创建互利双赢的跨境合作区是促进两国沿边区域合作共同发展的有效途径。从近期中美贸易之争及中俄经济发展实践来看,仅仅靠贸易合作难以支撑不断发展的两国战略协作伙伴关系,产业、投资合作将成为两国合作的重点。首先,选择对两国利好的特色优势产业,如农业、林业和旅游业。在增加投资的基础上,还要增加科技、人才的投入,逐渐在沿边地区打造特色优势产业小镇,承接中南部地区产业北移。   

    (二)利用“一带一路”与欧亚经济联盟对接之际,开展大项目合作   

    由于历史因素,除了国家能源项目之外,中俄区域合作缺少大项目支撑,这是导致黑龙江省对俄合作水平不高的重要原因之一。利用“一带一路”构想与欧亚经济联盟、东北老工业基地振兴与俄远东地区大开发、“中国制造2025”与“俄罗斯创新2020战略”等两国发展战略聚焦对接,打造新的跨境区域经济增长极。未来对产业合作的选择,要集中选择黑龙江省优势的产业,利用现有地缘和人缘及语言的优势,开展大项目合作。黑龙江省国有经济占主导地位,民营企业相对不发达;国有大型企业占比较高,中小企业数量较少;传统装备制造企业数量多,新兴科技企业数量少。这种情况决定了黑龙江省与俄罗斯开展大项目合作具有传统优势,可以通过双方大企业的对接与合作,推动大项目合作的实施。从地缘和人文情况看,黑龙江省与俄罗斯具有开展投资合作的地缘优势和历史传统,特别是苏联解体以后,黑龙江省对俄经贸投资合作不断深化,占中国对俄经贸投资额比例不断上升。通过这些合作,黑龙江省的相关企业和部门在俄罗斯积累了经验,熟悉了法律,开拓了市场,拓展了人脉关系。黑龙江省懂俄语人才较多,与俄罗斯气候相似,对俄罗斯国情认知较为客观。这些都是对俄开展大项目合作的有利条件。   

    (三)利用俄罗斯远东开发力度加大的有利时机,发展重点产业   

    利用俄罗斯远东开发的契机,在重点产业对接与超前区合作,选择双方都认可的项目进行合作。通过培育产业集群加快发展重点产业,解决黑龙江省配套产业不足的制约瓶颈,有利于增强重点产业发展的带动力,提高资源配置效率,促进产城融合,加快新型城镇化进程。各地区要因地制宜,发挥特色优势,实施差异化发展,构建特色突出、优势互补、核心竞争力强的产业布局新格局,推动区域协调发展。   

    三、中俄建设跨境合作区对策建议   

    (一)以产业合作为重点设立跨境合作区域   

    黑河是中俄边境线上的最大城市,对俄合作地缘和人缘优势得天独厚,具有铁路、公路、航运、管道和索道多种运输优势,在我国对俄合作中创造了多项第一。从中俄未来合作发展趋势看,跨境产业合作将成为中俄未来合作发展的重点。设立跨境经济合作区符合国家战略布局和政策导向,并且中俄双方都有深入合作、共同发展的强烈意愿。特别是黑河大桥通车后,中俄双方的桥头经济区建设为进一步加强产业合作提供重要契机。为此,积极向国家争取在黑河设立中俄跨境经济合作区,将这一意向纳入中俄两国政府会晤框架,赋予黑河先行先试政策,巩固和提升黑河在“一带一路”框架下的区域合作竞争力。通过跨境输变电线路、运输管道、公铁联运、江海联运等立体运输方式,深入开展中俄电力、成品油、天然气、矿产及农产品等全方位领域合作,充分发挥黑龙江大桥的运载能力,争取把跨境经济合作区打造成为中俄能源原材料集散中心。依托跨境经济合作区中方区域与俄方区域,发挥地缘优势,依托中俄两国资源和市场,吸引中俄两国产业转移聚集,逐步打造承接跨境和跨区域产业转移和中俄进出口生产加工。依托黑河与布市健全的城市功能,加快吸引国内金融机构集聚,积极引进国外银行、证券机构进驻黑河发展,为跨境区内中俄两国企业提供综合金融服务方案、在离岸金融服务、跨境贸易人民币卢布结算等业务,为国内企业开展境外投资、并购提供相关资金托管、离岸担保等综合金融服务支持。跨境经济合作区参照综合保税区和自由贸易区监管模式,采取“两国一区、封闭运行、境内关外、保税加工、自由贸易”管理模式,在国境线设定“一线”,只进行边防管理;在跨境经济合作区与内地之间的边界线设定“二线”,进行海关、检验检疫等管理。区内实现人员、货物、贸易与资本流通自由化,吸引全球经济实体入驻。   

    (二)选择双方具有发展潜力的产业进行合作   

    跨境产业合作区应以双方产业协调发展为切入点,围绕产业布局、生态环保和体制机制创新等为出发点,最终向自贸区方向发展。通过跨境经济合作区建设,破解对俄经济合作数量不大、质量不高及产业发展滞后难题,为国家进一步推进沿边地区开发开放探索新路径,使中俄区域合作水平得到全面提升。同时,建议比照国家境外合作区政策给予跨境经济合作区相应政策支持,吸引中投、国开行以及国内有实力的企业联合承建跨境经济合作区,从而解决黑龙江省资金难题,加快跨合区整体同步建设。黑龙江省对俄合作优势产业具有资源优势、需求优势和产业协同优势。例如,发展对俄农业合作是黑龙江省最大的优势产业。发展中俄农业合作,不仅对区域经济发展有重要的促进作用,解决我国粮食进口多元化问题,帮助黑龙江省农业企业实现技术创新和协同发展。   

    (三)争取国家优惠政策支持合作区发展产业基础   

    黑龙江省对俄沿边产业基础发展薄弱,基本上还没有形成产业体系,按照现有的政策难以建立配套的产业发展基础。未来黑龙江省对俄跨境经济合作区必须要建立稳固的产业基础,这也是跨境经济合作发展的重要途径。因此要吸引企业在合作区落户,就必须通过争取国家的优惠政策,包括土地、财税等政策的支持,规划建设产业优势明显、产业配套完善、辐射带动力强的产业基地。在具体的产业规划中,应结合当地的比较优势,有选择性地发展当地生产成本低、具有竞争优势的加工制造业,如在黑河可以重点发展农产品、矿产品加工业,而在绥芬河则重点发展木材和玉石加工业。   

    (四)大力推进边境地区的城市化建设步伐   

    城市是地区经济发展的载体,一个地区的城市化发展程度往往决定该地区的产业集聚程度。因此要实现跨境经济合作区的跨越式发展,就应该通过加快城市化进程,以城市化带动工业化,以工业化促进城市化,实现两者相互推动的良性循环。由于历史、气候和地理位置等因素,黑龙江省沿边口岸城市人口较少。目前,在边境口岸城市中,除黑河外,市区人口数量都未超过10万人,严重制约沿边地区的开发开放水平。黑龙江省沿边地区人口稀少,严重制约了跨境产业园区、经济合作区等口岸经济的发展,通过国家和省出台支持沿边城市发展政策,吸引外来移民落户沿边口岸城市。给予外来移民提供安家费、免费宅基地和高寒补贴等特殊优惠政策,增加口岸对移民的吸引力,提高沿边地区居民的工资待遇和福利水平,吸引外资用我国城市化发展的有利时机和政策叠加效应,有计划、有步骤地提高同江、绥芬河、抚远的城市规模和人口数量。鉴于绥芬河发展的地域限制,应把东宁和穆棱(部分)划归绥芬河管辖,发展成大绥芬河市;实施抚远和同江一体化双子城,构建同江―抚远双子口岸,由此在中俄边境线上形成北有大黑河,东北有同江―抚远双子口岸,东有大绥芬河的扇形口岸格局,使黑龙江省的口岸东出西进各有侧重,并与俄罗斯布拉戈维申斯克、哈巴罗夫斯克及符拉迪沃斯托克形成城市人口、经济规模大体对等的城市布局。应适当降低资金申报门槛,减少国家、省划拨资金配套比例,最大限度地给予优惠扶持,从而完善口岸基础设施建设,提高口岸综合能力,使重点口岸成为地区经济社会发展的中心,以及带动经济增长的要素聚集点,形成支撑开放型经济发展的城市产业体系,同时,随着对外开放的步伐加快,口岸的管理要由当地调整,给口岸更多的经营自主权。

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